讲座笔记│朱介鸣：新型城镇化规划中的城乡两元结构（上）
新加坡国立大学朱介鸣教授在题为“新型城镇化规划中的城乡两元结构”的报告中通过对3个镇域规划案例的归纳探讨了乡村非农发展与土地规划的关系；同时对农村的社会结构、经济结构等进行了概括性梳理；着重从产业转型、土地开发模式、土地流转、乡村非农土地开发中利益主体、土地产权界定等几个层面剖析了乡村经济变迁过程；最后提出若干新型城镇化规划需要考虑的问题。现将报告作概略性整理，以飨读者。
朱老师开篇对三个典型镇域规划实例进行了归纳和总结。第一个例子是2007年参与的福建省某县级市滨海运动休闲产业带规划，该市国土局提供了县域内的建设用地分布现状情况，地区总面积720平方公里；中心城区外的农业地区有774个自然村，每村平均占地93公顷。用地被切割得较为细碎，属于在政府无干预状态下自发形成的一种布局，建设用地过于分散，共150平方公里，全市总计有1000多块非农建设用地斑块（图1）。这种自下而上形成的无章法式建设用地分布降低了经济发展效率，不利于经济快速发展。
图1 某县级市滨海运动休闲产业带示意图
引起朱老师研究兴趣的第二个例子是浙江省海宁县某镇，占地面积6451公顷，16个行政村，437个自然村（行政村平均面积403公顷；自然村平均面积15公顷），常住人口73000人，同样存在着人多地少、在人口高密度地区内的非农建设用地蔓延式发展的状况（图2）。
图2 海宁县某镇现状农居点分布图
该镇的用地规划最终落实在“三集中”上，即规划方案上采取“农业向规模经营和农业园区集中，工业向开发区和工业园区集中，居住向城镇和农村新型社区集中”等有效措施力图来解决建设用地过于分散的问题（图3）。
图3 海宁县某镇用地规划图
借鉴：费孝通先生.“开弦弓村”调查.1939.
另一则案例是北京昌平某镇镇域规划，总面积60平方公里，20多个行政村，一大型居住社区坐落于此，在人口高密度的背景下，以村为基本单位的建设用地开发造成农用地与建设用地犬牙交错的状况，这种以村为单位的非农经济发展形式在空间上体现为农村土地城市化的蔓延式发展。规划方案编制上也是希望通过“三集中”方式予以解决用地分散问题，但最终未获实施（图4）。
一 乡村非农发展与土地规划
当规划师将城市的主张、城市的理念、城市的生活方式搬到镇域规划中来时，需要着重考虑两点：一是该镇是否已经基本城市化（基本不务农）？二是农村集体的土地利用通常没有土地总体规划指导和土地开发规划控制，土地规划对土地利用的变更是否符合农民的利益？没有土地规划指导的人口高密度农村城市化发展造成布局混乱，负面环境“外在性”不断积累，村庄的环境资源被过度消费，环境水平日益下降。当然，规划能否实施也是我们需要重点关注的内容。
二 农村的社会结构、经济结构
农村的社会结构分为乡镇、行政村、自然村三级，镇长由上级委派，村长则是由村民民主选举产生。村庄是一个非自由流动、非自由择业的封闭社会（一般只能向市镇流动）。村庄社会遵循“贤人政治”传统，乡贤具有非常强的社会责任感，可教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里（图5 图6）。以前面提到的某县级市为例，该市常住人口100万，在海外的华侨、华人有200万，一些华侨身居海外，心系家乡发展，热心修桥筑路等公益事业。
图5 乡贤捐助家乡基础设施改造工程-1
图6 乡贤捐助家乡基础设施改造工程-2
三 乡村经济变迁
1 从农业向非农产业转变。
2 乡镇企业向外企、民企转变。
90年代中期之前，具有突出代表性的乡镇企业模式包括苏南模式、晋江模式、南海模式等，至90年代中期之后，集体所有制改制，乡镇企业改为私企或引进外资成为外企，像一直在发展壮大的华西村乡镇企业成为凤毛麟角。
3 从封闭经济转向开放经济。
4 从实业性产业转向房地产经济。
集体实业型企业式微，土地租赁成为非农经济发展的主流，本质上是“非法”的。容许流转后才能成为合法。
图7 南海在1990年至2008年间建设用地的蔓延状况
5 乡村非农土地开发中利益主体的认知
通过国土局提供的地籍图可获知建设用地上的开发主体——到底是国家还是集体，同时辨析到各自的土地开发状况（图9）。
图9 不同开发主体的土地开发状况
6 土地开发模式：城市与乡村的差别
城市土地开发模式可简单概括为：土地国家所有制、土地出让、用地规划控制土地利用；乡村土地开发模式则施行土地集体所有制。
那么什么是土地集体所有制？
所谓土地集体所有，是指“三级（乡/镇–行政村–自然村）所有，以队（村）为基础”。但各个层次的集体组织各自拥有多少份额却是不甚明了，从来没有被明确定义；而且村民实体是个变量，自然村的人口组成是动态的，随着自然村人口的增长，每个农民的土地份额在减少。所以，集体所有制土地产权是模糊的。
根据1954年宪法，在土地用于农业用途的前提下，农村土地归农村集体所有，用于农业的集体所有制土地产权是相对确定和受到保障的。可是，当农业用地转化成非农建设用地时，土地开发权（农业用地开发成非农建设用地）和收益权（非农建设用地的收益）的归属成为一个高度不确定的问题。
马克思主义政治经济学指出，土地是“生产资料”，这就意味着土地不是资产。农村集体土地“业主”只享有“使用权”，而不是“所有权”，非农土地（乡镇企业用地、宅基地、学校商店等）只能自用。
土地集体所有制的定义：农村集体没有出租土地和收益的权利；没有上级城市政府批准，农村集体没有将农业用地开发成非农建设用地的权利；集体土地只能出售给国家，然后用作城市土地。
作为集体的一员，村民有权一是使用家庭承包土地进行农业生产、并收获其劳动所得；二是占有宅基地；三是对其他三级所有集体土地的收益分配。
（未完待续）
注：资料来源：朱介鸣.中国城市规划设计研究院60周年院庆系列学术讲座“新型城镇化规划中的城乡两元结构”.主办单位：总工室.2014年7月21日.本文通过讲座录像整理，未经本人审阅。